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Fundamentos do Processo Legislativo

Atualizado: 13 de fev. de 2023



A prática das Relações Governamentais (RelGov) visa a construção de um relacionamento com stakeholders a fim de estabelecer um diálogo que dê a possibilidade de uma maior participação da sociedade na formulação de políticas públicas. Segundo a Associação Brasileira de Relações Institucionais e Governamentais (ABRIG), a atividade de Relações Governamentais pode ser definida como a responsável pela interlocução entre os atores sociais e econômicos que são impactados por proposições legislativas ou por políticas públicas e os tomadores de decisão que atuam no Congresso Nacional. 


Na prática, os profissionais que atuam na área de RelGov devem apresentar aos parlamentares uma estratégia a ser seguida, levando em consideração os riscos em diversos âmbitos e uma maior compreensão de todos os impactos que podem ser causados a partir de uma decisão contrária, ou favorável, acerca de determinada pauta. 


Durante as últimas semanas, a Comunidade Inteligov tem organizado palestras com o objetivo de auxiliar os jovens talentos da área de Relações Institucionais e Governamentais (RIG), a orientarem a sua carreira no mercado de Relgov e identificarem quais as melhores maneiras de realizar a interação com os agentes públicos


Na última semana, foi a vez de Gabriel Barreto, cientista político, mestre em Ciências Políticas, especialista em soluções de RIG da Inteligov e influenciador da Comunidade, apresentar as suas considerações sobre a etapa de conhecimento precursora de qualquer estratégia: os Fundamentos do Processo Legislativo. Ao lado de Beatriz Falcão, Head de Policy e Gerente da Comunidade Inteligov, Barreto conduziu uma conversa bastante rica e proveitosa aos profissionais de RIG que acompanhavam o evento. 


Para explicar as etapas do processo, o cientista político baseou-se no processo Federal, constituído pelo Congresso Nacional (Câmara dos Deputados e Senado Federal) e Poder Executivo, pois os procedimentos de Casas Legislativas Subnacionais se inspiram no regimento da Câmara e têm um processo razoavelmente semelhante ao que se encontra no plano Federal. Segundo Barreto, o processo legislativo é o conjunto de disposições que orientam os procedimentos pelos órgãos Federal, Estaduais e Municipais. Dessa forma, cabe aos poderes legislativos a elaboração das leis, de forma democrática, com base nas regras definidas pela Constituição e Regimento Interno das Casas, garantindo a funcionalidade dessas normas.


Já de início, o influenciador destacou quem são os atores legitimados a darem o início ao processo legislativo: deputados e senadores; Comissões da Câmara, Senado ou Congresso Nacional; presidente da República; Supremo Tribunal Federal (STF); Tribunais Superiores, Procuradoria Geral da República (PGR) e os cidadãos por meio da iniciativa popular – como por exemplo o caso de Gloria Perez, onde a artista mobilizou milhares de pessoas pelo país e conseguiu o apoio para indicar a ampliação da Lei de Crimes Hediondos. 


Definindo o caminho das proposições

Após a apresentação da pauta, todas as matérias começam a tramitar pela Câmara dos Deputados, exceto projetos de Comissões ou do Senado, e a partir de então ocorre a ordem do despacho pela Secretaria Geral da Mesa Diretora, que vai determinar o caminho que a proposição irá percorrer e quais serão as Comissões competentes para avaliar a matéria. Essa determinação pode obedecer a dois critérios principais: afinidade das pautas com as Comissões Temáticas e a dinâmica política que se estabelece entre as casas legislativas – lembrando que as Medidas Provisórias (MPVs) e as Propostas de Emenda à Constituição (PECs), não recebem despacho, pois têm tramitação fixa, já definida pela Constituição.


Uma vez que a matéria é despachada para as Comissões, são designados os relatores, ou seja, os parlamentares que são os responsáveis por analisar a proposta com o objetivo de oferecer um parecer favorável ou contrário à matéria inicial. Os relatores também possuem o poder de alterar o texto da proposição, indicando poucas ou muitas mudanças, podendo até modificar a ideia inicial do projeto apresentado. Tanto Barreto quanto Beatriz destacam que, para o trabalho do lobista, nessa fase do processo é mais interessante que o profissional atue na influência com os presidentes e membros das Comissões e com o relator da matéria, em vez do autor original. 


Depois de analisadas pelas Comissões de mérito, será analisada a admissibilidade das matérias, que são adequadas pela ordenação financeira e orçamentária e constitucionalidade técnica e legislativa, trabalho designado para a Comissão de Finanças e Tributação (CFT) e a Comissão de Constituição, Justiça e Cidadania (CCJC). Projetos que não indicam uma compensação orçamentária ou demonstram vício de iniciativa, dificilmente passarão deste ponto por não estarem de acordo com os requisitos das Comissões.



E quais são os projetos que vão ao Plenário? 

Até a última legislatura, 80% dos projetos de lei que viravam leis oriundas da Câmara eram analisados somente pelas Comissões, essa é praticamente a regra do processo legislativo. O cientista político explica que, se aprovadas pelas Comissões, as matérias seguem ao Senado ou diretamente para sanção, caso contrário, serão apreciadas pelo Plenário. 


Porém, existem cenários onde as pautas obrigatoriamente devem ser analisadas pelo Plenário, como por exemplo quando se tratam de Projetos de Lei Complementar; Projeto de Código; Propostas de Emenda à Constituição; Medidas Provisórias e Projetos de Iniciativa Popular, entre outros. Uma matéria discutida em Plenário significa que a articulação política sobre a pauta será mais robusta e complexa, levando em consideração o número de parlamentares que devem participar da votação do projeto, quando um quórum mínimo exige 257 deputados.


Mais uma vez destacando as estratégias de quem atua com o lobby, Beatriz comenta que há de se avaliar sobre quais matérias devem ser trabalhadas pelos profissionais de RIG para que sejam discutidas em Plenário, já que conseguir maioria de votos para ir em frente com um projeto requer maior articulação junto aos parlamentares e em alguns casos vale mais a pena manter a aprovação nas Comissões.


Já sobre recursos utilizados para alterar algumas etapas do processo legislativo, o influenciador cita duas ocasiões: os recursos contra a conclusividade – quando uma matéria que não passaria, acaba passando pelo Plenário, caso seja aprovada a quebra de conclusividade -; e os requerimentos de urgência – que dispensam algumas formalidades regimentais, fazendo com que as matérias possam ser inseridas na Ordem do Dia da sessão deliberativa seguinte, mesmo que no mesmo dia.


E o que acontece no Senado?

No Senado, a tramitação das matérias é parecida, mas não é igual. A maneira como são conduzidos os despachos segue o mesmo princípio, porém, com um número reduzido de parlamentares, as articulações políticas tendem a ser mais elaboradas e os acordos mais duradouros. Nesta Casa Legislativa, as oposições são menos viscerais e as formalidades mais respeitadas, além do funcionamento legislativo ser mais rápido. 


Barreto lembra que, por conta de uma maior especialização do trabalho, o Senado também apresenta algumas competências privativas, como por exemplo instituir tributos para estados; averiguar possibilidade de votar o impeachment de membros do Supremo Tribunal Federal; analisar a verificação de vários tipos de autoridades; e realizar operações de natureza financeira como a garantia da União em empréstimos públicos.


Já sobre a tramitação, Barreto aponta que por nosso sistema se tratar de um sistema bicameral, uma matéria não vira lei se tramitar apenas por Câmara ou Senado. Portanto, se o Senado fizer alterações na matéria que veio da Câmara, ela voltará para a casa iniciadora para a aprovação de possíveis emendas. A proposição só deverá seguir diretamente para a sanção da Presidência da República quando não houver alterações por parte do Senado.


O papel da Presidência da República

No momento em que a matéria deixa o Senado e é enviada ao presidente, ele pode analisar o que foi feito até ali para decidir se vai referendar o trabalho, se vai vetar parcialmente ou integralmente o projeto e impedir que a nova lei entre em vigor, porém é obrigatória a explicação do porquê ter ocorrido um veto ao dispositivo. Na eventualidade de haver um veto, ele deverá ser apreciado pelo Congresso Nacional para que os parlamentares decidam se vão derrubar ou não o que foi vetado. Contudo, para derrubar um veto presidencial, é necessário que a maioria absoluta de Câmara e Senado votem em concordância. 


Barreto afirma que a tomada de decisão do presidente em vetar projetos é geralmente ocasionada por um fator político, mesmo que sejam elencadas motivações de não representatividade dos interesses públicos. Beatriz relembra que o veto não era uma prática comum, mesmo previsto em lei. Ela ressalta que a dinâmica mais se parecia com um acordo de cavalheiros, até que o então presidente da Câmara, Eduardo Cunha, passou a questionar e discutir os vetos da ex-presidente Dilma Rousseff, tornando os vetos presidenciais comumente debatidos pelos parlamentares, indicando maior poder do Congresso nas decisões sobre as leis.


Ao final da conversa, os cientistas políticos ainda responderam dúvidas, analisaram sobre as possíveis estratégias dos profissionais de RIG acerca de cada uma das etapas do processo legislativo e mostraram um infográfico do site da Câmara dos Deputados para ilustrar o passo a passo de cada uma das movimentações de uma proposição. 


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